HSC E-Paper vol.152-大學意識
「還我土地」與「國家管理」外的第三條路──共同管理機制的疑慮與展望
◎吳睿恩、洪姿宇
「孩子，你的部落在哪裡？」部落耆老沉痛的問著手持盾牌，站在對面的原住民青年警察——在電影《太陽的孩子》裡，部落族人欲在其傳統領域從事海稻米耕作，然而，政府卻為了興建大型停車場，在即將收穫時派出怪手，無情的輾過稻田，族人因而決定挺身而出，發起抗爭。這無疑是相當真實的寫照：台11線的開鑿與拓寬，雖然改善了交通，卻也為沿線的部落生活與自然景觀，帶來開發與破壞。而自從中客開放之後，情形更加惡化：財團、企業大舉進駐，意圖在此大興土木，發展觀光。觀光開發與環境保護的對立，似又將在此成為重要的議題。但問題不只這麼簡單，台 11 線沿岸許多令人神往的美景，除了是熱門的觀光景點，亦有許多是原住民族的傳統領域，當國家與資本相繼介入，部落的產業、文化和土地面臨了重大的危機。 石梯坪地區的土地爭議，便在這樣的脈絡下生成。
「山是我們的倉庫，海是我們的冰箱！」
石梯坪一帶，自古就是港口部落族人的傳統領域，除了做為舉辦海祭 [註1] 的場地之外，族人亦在此進行傳統農業的耕作。不過國民政府來台之後，這些土地的所有權在語言不通和稅賦制度不友善的情況下，幾乎都收歸國有，以致族人在自己開墾的土地上耕作時，反倒得向國有財產局（現為國有財產署）承租。雖在 1982 年，族人江玉榮兩度向國有財產局申請原保地，但皆得到「不受理」的回應。1990年，隨著原住民族「還我土地」運動開展，政府訂定原住民保留地增劃編的相關規範，但當族人在法定期限內，向豐濱鄉公所申請增劃編保留地，卻一直未有結果。到了 1993 年，更發現這些土地被無償撥用給交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處（下稱東管處）。至於當初申請增劃編保留地的證明文件，鄉公所則在 1997 年宣稱負責人在交接時未能完整移交，資料已經遺失。
部落族人並未放棄，十餘年來持續向政府機關陳情、請願，卻在 2011 年時，得到東管處「不同意增劃編保留地」的回應。同年 12 月 23 日，港口部落自救會決定訴諸更高強度的行動——以「山是我們的倉庫，海是我們的冰箱！」為口號，發起「封冰箱」運動，企圖封鎖熱門的石梯坪風景區，期待外界正視他們希望恢復傳統領域的訴求。雖然在優勢警力的驅離下，族人未能順利「封冰箱」，但在之後的協商過程中，各退一步的「共管機制」逐漸浮出檯面，似成為雙方都可接受的折衷方案。
第三條路的想像
「基於整體自然景觀的開發考量，我們那時候沒有同意讓他們增劃編保留地。」沿著台 11 線向南騎，來到港口部落南邊約 60 公里的東管處，聽著接受訪問的企畫課課長黃千峯，娓娓道來當初事件的始末。面對族人的抗爭行動，東管處如何回應？在「歸還土地」與「國家管理」兩者之外的第三條路是否可能？「共管機制」的運作，似乎帶來一線希望。
黃千峯表示，東管處今年與部落達成了石梯坪土地的共管協議，即「土地仍歸東管處所有，但利用方式尊重族人意見」，以東管處的立場，希望石梯坪風景區能有整體的規劃，而不是在歸還土地之後，被地主一一賣掉，而共管機制的出現，既避免了這樣的情形，也較能夠兼顧族人需求。在此協議下，東管處必須基於原住民族基本法第 21 條 [註2] 的精神，與族人共商這塊土地的利用方式，在不違背現有法規下，盡可能以族人利益為優先。為此，東管處在部落內召開幾次參與式工坊，讓族人自己討論這些土地該如何規劃，東管處則提供專家學者意見，協助族人進行整體規劃與開發。
目前先期規劃案已經出爐，除了一些傳統的農漁業外，亦會建立「藝術村」的型態，讓在地藝術家能進駐。「基本上族人就目前規劃內容是同意的」，黃千峯對於共管機制的態度是樂觀的，但他也明白，族人對於政府機關並不全然信任，「我們必須花很多時間去取得部落的信任，讓他們認同我們」。
共管機制的疑慮
儘管東管處對共管制度前景十分樂觀，部落內部的看法卻不一：有聲音認為，石梯坪地區的私有土地本就應該歸還族人，族人有自由運用土地的權利，何來與東管處共有之說；也有人表示，東管處的疑慮確實是需要面對的問題，如果族人對土地、生活的想像沒有共識，部分人將出售土地這條路納入選擇，未來石梯坪海岸邊的民宿或店家可能愈蓋愈多，族人更不容易參與傳統土地的利用。
石梯坪的海岸邊，是一片綠浪般休耕中的海稻田，靠近公路的這一側，展出來自部落藝術家的作品——「稻田裡的秘密基地」 [註3] ，望過這座迷你小屋狀的裝置藝術，借位之下，輪廓恰好框住不遠處田中央拔地而起的一棟水泥民宿，而小屋的彩繪玻璃繽紛歡快，模糊交疊間取代灰色的建築牆面；透過藝術，族人隱隱傳達對土地變賣現象的擔憂。
這樣的憂慮並非空穴來風，土地變賣問題出現，可能不僅來自部分族人對土地的想像淡化，更可能由於部落經濟留不住年輕一輩的族人，早早離鄉的人對族群的認同感偏低，對部落的主體文化相對陌生，傳統土地與人的緊密連結式微，相較過去，售出土地的傾向更高。
另一種共管的可能
長期與港口部落接觸，每年舉辦暑假營隊，將學員帶入港口部落的黑潮海洋文教基金會對共管制度有不同的建議。「我們是站在支持把土地歸還給族人的立場」，盤腿坐在基金會總部開放舒適的木板地上，眼神積極的基金會辦公室主任賴威任說，可以先以共管模式處理土地，再將土地歸還部落作為最後目標。希望任何發展都希望朝「永續」的方向前進，主導權應該在族人手上，族人也要思考拿到土地後，該如何發展、如何以友善的方式與環境互動，達到多贏局面，避免部落或個人的資源再度落入國家和漢人手中。
因此，賴威任贊成初期透過共管的方式，在歸還土地前，族人透過部落會議討論使用方式，取得共識，在時機成熟、思維較一致時，東管處再退出，讓傳統領域中的私有地回歸私人，共有地則回歸家族或部落。但事實上，長久以來，族人對東管處所累積的不信任，使得儘管部分人能感受到善意，但對於制度上路後，東管處是否能確實實踐共管精神和承諾，族人仍然多持保留態度。
以部落為主體的合作模式
湛藍海洋波光粼粼下孕育豐富的資源，這是一片吸引無數觀光客的美麗海岸，也是數百年來族人賴以為生之處。石梯坪岸邊，族人熟練的跳水、潛水，驕傲展示歷年來的漁獲戰利品，輕撫魚槍細數或驚險、或奇妙的海洋故事與祖靈信念，一切都日常平淡，「這就是生活。」族人長年累積的生活智慧、部落習慣與思考邏輯和漢人體系皆差異極大，但是夾帶法律、經濟、教育、各種分類模式進入部落後，漢人快速改變部落地景，土地爭議就像一面鏡子，照見漢人財產觀念、法律體系與部落認知的落差。
抗爭過後，共管制度是政府與部落商議後的折衷，不過不只是共管制度的執行，東管處上至花蓮縣政府，在面對土地議題或思索產業發展時，如果能放下習以為常的漢人本位思維，以深耕部落的模式，長期、深入理解部落的傳統慣習、制度和生活態度，才有可能在相同基礎上，以部落為主體，與族人共同討論出理想的土地使用模式。
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註解：
[1]「阿美族海祭(milaedis)是為祭拜海神之相關祭典，是為感謝神救人類祖先登陸本島之恩，通常都在五、六月份來聚辦。其「海祭」又可稱之為「捕魚祭」，是為僅次於豐年祭之年度慶典。」引用自《數位典藏與數位學習聯合目錄》http://goo.gl/REa7HC
[2] 原住民族基本法第21條第一項：「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究，應諮商並取得原住民族或部落同意或參與，原住民得分享相關利益。」
[3] 圖片參見本特刊封面
