HSC E-Paper vol.155-生活花絮
流浪的垃圾──台東焚化爐爭議
2017經典閱讀－空間研究小論文 作者 陳品竹
壹、前言
「垃圾」向來是各個縣市必須處理的棘手問題之一，相較於台灣其他縣市，人口密度低的台東縣因發展觀光業，每年產生8萬8000多公噸的垃圾，平均每人每日垃圾產生量1.089公斤，高居全國第二 。隨著各鄉鎮掩埋場逐漸飽和，沒有焚化爐的台東縣無法負荷每日的垃圾量，因此出現「啟用焚化爐」的訴求，但有環保人士認為：啟用焚化爐會對台東環境造成莫大傷害，主張保住台東「好山好水好空氣」的環境資產 。焚化爐的啟用是否帶來正面效益大於負面效益？又台東縣政府和環保團體之間的角力為何？本文將針對這兩點分析，討論台東焚化爐爭議，以及處理垃圾問題的可行方法。
貳、正文
一、台灣垃圾焚化廠沿革
早期台灣垃圾多以露天棄置，後逐漸在各鄉鎮設立垃圾掩埋場，以垃圾掩埋為主。隨著垃圾焚化技術日益成熟，西元1991年臺灣第一座大型垃圾焚化廠「內湖垃圾焚化廠」完工，訂定「焚化為主、掩埋為輔」的垃圾處理方案，並於1996年推出「一縣市一垃圾焚化爐」，排除離島三縣 ，共規劃興建36座焚化爐。
後因垃圾減量、資源回收觀念推行，家戶垃圾量遞減，由行政院環保署公布的資料，從2000年到2004年平均每人每日垃圾清運量則由0.982公斤降至0.708公斤 ，2004年開始，決定暫緩焚化爐的興建計畫，最後一座焚化廠（苗栗縣竹南垃圾焚化廠）於西元2008年完工。
焚化廠之興建總數為26座，台東和雲林林內焚化廠完工但未營運，共啟用24做焚化廠，南投縣、新竹縣、雲林縣、台東縣（含綠島、蘭嶼）、花蓮縣，以及澎湖縣、金門縣與連江縣三個離島縣市，無垃圾焚化廠，只能轉運到鄰近縣市委託代燒。
二、台東焚化爐轉變過程
1. 設置焚化爐
台東縣議會在西元1997年決議爭取興建台東焚化爐，隔年以BOO（Build興建、Operation營運、Own擁有）形式對外招標，依據《鼓勵公民營機構修建營運垃圾焚化廠推動方案》之政策由達和大豐環保公司得標，以私人公司提供土地和資金興建及負責營運。業者和環保署簽訂「保證下限量」合約，焚化廠營運時，每天家戶燃燒量不得低於三百噸，若垃圾燃燒量低於三百噸，因垃圾燃燒量不足造成業者損失，則必須賠償業者違約金。
2.台東縣政府、私人公司與抗議民眾的角力
2000年台東焚化爐通過環評，即遭到當地自救會及環保團體反對，在2002年台東焚化爐依然正式動工，大豐地區反焚化爐自救會舉辦了當時台東縣最大規模的遊行示威，結合社會民眾、環保團體，組成台東縣反焚化爐自救會。
焚化爐自2005年完工後，因不符合成本效益與民眾的激烈抗爭而未營運。在台灣政府持續推動垃圾減量、資源回收的政策下，垃圾量已不符當初焚化爐設置時環保署預估量，原本預估台東一天有一百八十噸垃圾，減至一百二十噸，和當初簽訂條約「不得低於三百噸垃圾」有不小落差，當中落差只能轉向其他縣市收集足夠垃圾量，有可能無法取得足夠廢棄物，焚化爐運轉太浪費能量、私人公司無法獲得收益，只好中止合約。
2011年台東縣政府與達和大豐環保公司針對焚化廠申請仲裁，法院裁定雙方終止合約，須以十九點六億元向達和大豐環保公司買下焚化廠，環保署補助這筆錢，以十六年分期付款，每年補助台東縣政府一點二三億元。另需額外編列一千一百萬元作為焚化爐的維護費用，確保焚化爐隨時處於備用狀態，對於七成預算都需要依靠中央補助的台東縣，無疑是筆巨大的負擔。目前台東向政府將焚化廠轉為「環境教育中心」，暫無重啟計畫。
3. 垃圾轉運現況
台東縣內垃圾掩埋場趨於飽和，除了鼓勵縣民落實垃圾減量和資源回收外，只能向其他縣市尋求垃圾代燒。目前台東的垃圾由高雄市處理，由高雄仁武焚化爐代燒，收取代燃處理費用。
因高雄仁武焚化爐運能降低，焚化量下修，高雄縣政府決定取消外縣市的廢棄物處理業務。考量台東無法自行處理垃圾，高雄市政府提供緩衝選擇，向台東縣政府提出以一點八噸底渣代燒台東一噸垃圾，「垃圾換粒料」機制，台東縣於今年（2017年）4月間拿回292噸底渣，5月間拿回430噸底渣。因底渣問題，也引發台東縣是否重啟焚化爐的爭議。
底渣雖號稱可利用於填築基地，卻仍然有安全上的虞慮，底渣有品質高低之分，品質較差的底渣受到雨水溶洗便極易溶出重金屬。台東縣政府環保局將從高雄運回的「再生粒料」，回填在太平溪出海口北側的公共工程，為污水廠預定地的綠化區，此舉也引起環保團體質疑底渣用於填築公共工程基地的安全性。
參、結論
一、錯誤的政策規畫
從核准焚化爐興建到完工無法使用，當中的評估出了什麼差錯？環保署無法精算焚化廠帶來的效益，在正面和負面效益之間留下模糊的空白地帶，同時又錯估未來的垃圾量，大量興建用不到的焚化爐，演變成現今垃圾不夠燒的縣市「搶垃圾大戰」。
閒置的焚化爐帶給中央和地方政府沉重的財政負擔，更成為為人詬病的「蚊子館」。也不禁令人質疑，如果當初計畫時謹慎一點，評估細心一點，會不會不用造成今日難堪的局面？缺乏遠見的政策規畫不會讓台灣變得更好。
二、被宰制的地位
在處理「垃圾」這項重要的民生問題中，台東縣政府一直處於被動的地位。原因其一為與焚化廠業者簽訂的垃圾處理下限量，變相保障業者的獲利。私人企業出錢、政府買單，引進民間資金投入本想減輕政府財政負擔，到最後卻由政府賠償業者損失，花十九點六億元買下焚化廠。私人企業在投資前理應經過謹慎的風險評估，當中的虧損自行負責，而台東焚化廠投資無疑幫業者開了大門，架起厚厚的遮雨棚代替業者承擔風險，令人質疑當初對外招標的原意為何？當初關於垃圾處理下限量的政策規畫也是規畫失當使然，不該給業者這個方便的大門。
原因其二為台東縣無力處理廢棄物，只能委託鄰近縣市處理，被動接受對方的條件。在協議的過程中，雙方乍看之下是平等的，卻逐漸被擁有設備的對方主導，無法反駁對方開出來的條件，只能接受。高雄市政府寧願不要收費，要求以一噸垃圾換回一點八噸爐渣，台東縣政府無法拒絕，只能接受不屬於自己的垃圾，換回極可能有重金屬汙染的爐渣，「垃圾換粒料」的互惠機制。
相較於協助台東處理垃圾的高雄市、甚至台灣的其他縣市，台東縣向來處於弱勢的社經地位。而在垃圾處理這項民生議題上，台東也落入了弱勢的境地──無法挽回的政策規畫、無法拒絕的不平等交換，造就台東在這項議題上被宰制的地位。
肆、參考資料
01. 廖秋娥（2017）。為了誰的利益？台東縣要毀壞卑南史前遺址＆啟用焚化爐。台灣環境雙週刊第 100 期。
02. 潘俊偉、鄭朝陽（2015）。台東焚化廠 完工10年沒燒過1天垃圾。聯合報。
03. 張宇忻、馮偉傑（2017）。台東焚化爐-廢棄物處理的政治性。408地理角。
04. 信鼎技術服務股份有限公司、林猷迪（2014）。兩岸垃圾焚化廠的發展與現況。兩岸環保服務業交流平台電子報。
05. 台東縣政府（2015）。台東縣垃圾焚化廠備用情形及垃圾處理 環保局26日提說明。中央社。
06. 彭杏珠（2017）。台灣垃圾山重現！每年35萬噸垃圾在流浪。遠見。
07. 盧太城（2017）。垃圾處理互惠 台東垃圾換高雄粒料。中央社。
08. 汪少凡（2017）。高雄底渣換台東垃圾？環團揭台東底渣埋出海口恐污染。新頭殼。
