HSC E-Paper vol.149-大學意識
台大意識報 2017年6月／當田水灌溉生產線──從彰化看工業對農業的衝擊
◎ 蔡亦凡
1960年代開始，原為台灣經濟大宗的農業在政府產業政策改以工業為導向後，逐步衰退，產業所需資源也受到嚴重壓縮。彰化作為一個擁有一萬七千家以上的工廠，佔中部地區工廠數六成的工農大縣，境內溪州鄉、竹塘鄉等以濁水溪為農業水源的彰南地區農業鄉鎮，其農業用水被中科四期二林園區計畫佔用；彰北和美鎮的非法電鍍工廠設立於農田之間，造成嚴重的重金屬污染。工業發展對農業造成的負面影響，為彰化縣政府振興地方產業所需面對的課題，也是地方民間團體及有力人士極力關心的焦點。
(農地被污染的農民損失慘重。圖片來源：我們的島。)
中科搶水事件──農業用水及工業用水的衝突
2009年中部科學園區四期開發案通過，為了籌措所需的工業用水，行政院國科會向農田水利會、自來水公司簽訂調度用水契約，計畫於荊仔埤圳開鑿引水口，調度每日6.65公噸的農業灌溉用水給科學園區。然而就在2011年工程發包，準備興建之際，被溪州鄉等地方居民發現。他們堅決反對將原本就不足的農業用水調度予工業區，並質疑該工程將導致沿線農地荒蕪、地層下陷。最後在居民、環保團體、民意代表、鄉公所聯合反對下，加上友達光電等重點廠商決定不進駐園區等原因，國科會於2012年中旬宣布中部科學園區四期開發案轉型，提升精密機械業比例，園區長期用水量從20萬噸下降至2萬噸。由於需水量下降，不再徵用農業用水，中科搶水的爭議便暫時告一個段落。
綜觀整起事件，中科搶水之所以激起如此強烈的反彈，反映當地農民對於灌溉用水日益不足、未來無田可種的恐懼。溪州鄉鄉長黃盛祿表示，自從政府於濁水溪上游興建集集攔河堰，將部分用水調撥至六輕等鄰近工業區，下游農地在枯水期時就採取供四天、停六天水的配水政策，導致農民需自行抽取淺層地下水灌溉農地。2001年啟用的集集攔河堰興建目的之一，原就是為了確保枯水期也能有穩定的水源，解決彰化、雲林地區抽取地下水的問題；然而之後政府卻為了工業用水，優先將水撥給六輕等工業區。
黃盛祿進一步指出，如果中科四期再引走所剩不多的農業用水，恐怕造成將近兩萬公頃的農田廢耕。即便後來縣政府提出轉型為引水口從莿仔埤圳源頭改至中間區段、取水量不到兩噸的園區的妥協方案，黃盛祿仍保持不信任的態度。他認為只要政府擁有引水渠道，具有分配用水的權力，未來就有擴大取水量、危害農民權益的可能。對此，彰化縣建設處產業發展科科長陳駿瑜表示，由於園區轉型，目前評估已不需要徵調農業用水，自來水公司即可全部供應。
雖然依據《水利法》第18條第一項規定[註一]，農業用水順序先於工業用水，但依同條第二項[註二]，經濟部或地方政府認為實際上工業區有用水需求，工業用水便可以優先於農業用水。本來變更用水順序應當是例外狀態，但是法規中並沒有明確的限制在何種情況能變更。變更順序的裁量權就在一句「酌量實際情形」之下，完全交由主管機關決定，使得第18條第1項的內容在工農用水相互衝突時，便形同虛設，工業用水總是優先於已然不足的農業用水。
另外，彰化農田水利會在中科四期計畫中，同意將部分農業用水轉作工業用水，除了讓民間團體及溪州鄉公所質疑其罔顧農民用水權益，更引發農田水利會組織地位[註三]的爭議。黃盛祿說明近年水利會成為地方派系角力、選舉綁樁的組織，且有浮報公款的弊端；他認為農田水利會本是保障農民灌溉用水及維護渠道的組織，現在卻如同營利一般將灌溉用水賣給中科四期，是背信且瀆職的行為。台灣水資源保育聯盟更質疑，農田水利會擁有分配全台大多數農業灌溉用水的權力，卻因為其為公法人組織，無法藉由民意機關直接監督。這牽涉到農田水利會的角色究竟是私人灌溉系統的經營組織，還是公共設施管理單位。基於水資源為全民公共財的理念，台灣水資源保育聯盟認為農業用水及灌溉系統不應成為私人組織營利的工具，農田水利會須由公法人組織改制為公部門，由國家管理農田灌溉系統，才能有效落實監督農業用水分配的功能。
去年7月11日，立法院召開農田水利會轉型為公部門的公聽會，似乎是得以透過監督改善農業用水分配的第一步。然而政府若仍以工業發展為政策方向，水利法對於農業用水順位的規定仍未完備，農田水利會轉型為公部門，在農民需要用水時，是否仍然會因為工業用水需求而退讓，仍是個未知數。
彰南產業園區──工業區汙染農地的隱憂
2014年二月，溪州鄉水尾村[註四]的青年發現彰化縣政府計畫於台糖水尾農場一地建設彰南產業園區，且行政程序已經進入後端徵收審議的階段。擔憂鄰近農地有遭受污染、地層下陷的可能，他們成立反彰南產業園區自救會，阻擋園區於水尾村設立。在鄉民奔相走告之下，立委、環保團體、鄉公所紛紛加入，最終擴大為整個溪州鄉的抗議事件。直到前任縣長卓伯源任期結束，彰南產業園區的開發進度持續延宕。而在選前支持彰南產業園區撤案的現任縣長魏明谷，上任後因其對彰南產業園區曖昧不明的態度引發溪州鄉民不滿，最終在民眾壓力下於2015年4月10日公開宣布撤案，結束了彰南產業園區長達一年的抗爭行動。
彰南產業園區預計招募橡膠、精密機械、塑膠等廠商進駐，其中包括原來就在溪州鄉設廠的正新輪胎工廠。輪胎工廠在其製程中產生的粉塵及污水，若散落至空氣及農田之中，便有很高的可能造成污染，而正新輪胎工廠在當地早已因數次違反空污、水污、毒物管制等相關法令而受到裁罰。另外，台糖水尾農場下方是黏土層，若廠商在上方填土整地，恐有地層下陷的風險，甚至危害到高鐵的行車安全。除了對於農地可能的負面影響，彰南產業園區還存在行政程序是否完善的爭議[註五]
2011年產生搶水爭議的中科四期，也被環保團體質疑有破壞環境的可能。抗爭過後，中科管理局想要將廢水改排至濁水溪，時任雲林縣長蘇治芬因濁水溪作為當地農產品的標誌，基於維護農產品的名聲而反對。彰化縣環境保護聯盟總幹事施月英指出，中科四期排至彰化沿海地區的廢水，將會嚴重影響沿海養殖業的生存。當時彰化縣政府卻忽視廢水排至濁水溪對彰南地區農業的影響，並未明確表示反對。遭雲林縣政府反對後，行政院提出放流外海，讓海流稀釋廢水的作法，但是經環評審查發現由於漲退潮、海底地形因素，廢水將會滯留於彰化沿海，並不會隨海流稀釋。
除了彰南產業園區，彰南地區過去經歷大大小小的開發案──如位於芳苑、大城地區的國光石化、大城產業園區、二林中科四期等，皆因當地民眾的阻止而終止開發。反映了當地民眾普遍對於此類工業區開發的不信任。但值得注意的是，彰南產業園區由於牽涉到廠商賠償等問題，解除產業園區編定的程序自撤案日算起，延宕超過兩年，自救會成員對彰化縣政府的不信任有增無減。而2017年4月19日，彰化縣建設處公告將於同年5月4日召開「彰南產業園區」土地解編作業說明會，解除編定或許過不久即能實現。
彰北和美重金屬污染──坐落於農田之間的電鍍工廠
以工業發展為主的彰北地區，具有大半的彰化縣受污染農地，其中最引人注目的就是和美鎮電鍍廠重金屬污染問題。有許多違法電鍍工廠因為不符合工廠管理輔導法中對工廠安全設備、防污染裝置、工廠用地限制等要求，而未取得工廠登記證，被稱為「未登記工廠」。這些中小廠商為了節省污水處理的成本，便利用暗管將高重金屬含量的廢水排入河川、灌溉渠道，甚至挖井將廢水排入地下水層。農民無論使用受污染的灌溉用水還是地下水，都會造成農地難以回復的污染。
彰化縣政府農業處表示目前若要整治受污染的農地，從計畫核定到整治完成需要將近兩年的時間。污染較輕微者便利用重金屬集中在農地表層的特性，將上下層土壤翻動混合以酸洗法中和土壤中的重金屬濃度。污染較嚴重者便只能將整塊表土移置廢土場處理，並換上新的一層表土。農民在這段時間裡只能領取縣政府的污染補助金，無論農民或是政府都必須付出極大的金錢與時間來處理重金屬污染問題。
未登記工廠依據工廠管理輔導法第30條，應處停工處分，若仍未停工則可連續處以罰鍰。但實際上地方政府很少嚴格的裁罰未登記工廠，多半是行政輔導的方式，協助這些廠商取得能夠成為合法登記工廠的要件，包含提供相關資訊、將工廠安置至鄰近工業區，甚至因此提出新的工業區計畫。在工廠管理輔導法第33條[註六]，還特別規定自中華民國九十九年六月二日起至一百零九年六月二日，特定地區的未登記工廠不適用同法第30條、區域計畫法、都市計畫法等相關罰則，讓未登記工廠有存活的空間。至於水利污染防治法中雖然有關於工廠排放廢水至下水道、污水處理設施不完備等相關罰則，但是地方政府不一定會做出嚴厲的處罰，而是一次次地給予廠商改善機會。陳科長解釋解決未登記工廠問題，應採蘿蔔與大棒並行的策略，取締的同時也輔導未登記工廠的未來去處。而不是大棒一揮直接砍掉好幾千個家庭工廠，造成巨大反彈。
由於彰化的鎘米事件頻傳，事態日漸嚴重，最終讓彰化縣政府環保局及彰化縣地檢署從2013年開始有較大規模的查緝行動，祭出高額罰款。彰濱工業區環保組組長表示，自從彰化縣政府開始查緝電鍍工廠，有意願進駐彰濱工業區電鍍專區的廠商便大幅增加，電鍍專區二期計畫還特別為此增加了新的廠區，現在已有113家廠商將進駐至電鍍專區。但是外界廠商仍有需求，未來可能會有三期計畫，由此可以得知和美鎮農田間的電鍍工廠氾濫的情形。
將未登記工廠引入工業區其實是彰化縣政府欲達成的目標之一，無奈廠商可能因為區位、成本考量，不願意進駐需繳納污水處理費用的彰濱工業區。只有當縣政府大力裁罰，提高電鍍廠商違法排放污水的可能導致的成本，廠商才會基於損益權衡進入工業區。彰濱工業區的主管機關稱為服務中心，環保組長表示服務中心的定位是服務、輔導廠商符合法律規定，沒有裁罰的權力。服務中心主要負責集中處理廠區排放的污水、監測污水排放的狀況，並在發現違法排放的情形時通報彰化縣政府環保局。因為沒有裁罰的權力，人力編制不足，也難以即時的控管廠商排放污水的狀況。
除了未登記工廠本身，陳科長表示，大多數灌溉渠道跟排水渠道沒有分開，也是農田容易遭汙水汙染的原因之一。自日治時代至今灌溉與排水渠道交錯複雜，即便是符合排放標準的汙水，因其不一定符合灌溉標準，仍可能透過水網流入農田而造成損害。
工業產值導向的國家政策思維：農業的消解與抵抗
如上所述，工農關係不僅僅體現於工廠對於農地資源的侵害，對工業發展有利的法規，還包含了政府工業導向的政策。溪州鄉公所秘書吳音寧表示蓋工廠大家才有工作，台灣才會發展的思維，仍根深蒂固的留在選民的心中。政府由人民組成，便延續這套思維在規劃產業政策。從以前的家庭即工廠，到現在的科學園區、生技園區，皆是同樣思維下產生的政策，農業則因追求產值而遭妥協。
吳音寧提到休耕政策的目的是讓農地休耕後省下的水轉由工業使用，並將產值下降的受污染農地轉為較高產值的工業用地。另外她提出了一個很有趣的觀點，政府會評定何為閒置農地，然後用休耕等方式轉作工業用地。但是中科四期轉型後招商不足，留下幾百公頃沒有廠商要進駐的園地，政府就不會認定其為閒置工業用地，而將其轉為農業使用。這反映了在開發至上的思維下，只會有農地轉為工業用地的單向關係而已。政府並非真正評價一塊土地做為農業或是工業的生產價值及成效，來決定其適合的用途。黃盛祿點出政府總是替廠商考慮設廠需要的一切區位條件，作為資本家的廠商反而不用考慮這些問題。
黃盛祿另外提到大家經常誤解農民抽取地下水是導致地層下陷的元兇，但是農民是因為政府供四停六、工業優先的用水政策，而不得不鑿井抽取地下水。況且農民抽取的地下水多半屬於淺層地下水，對地層下陷的影響相當有限。正新橡膠公司等工廠鑿取深井，抽取深層地下水，才是地層下陷的罪魁禍首。工廠老闆及農民在媒體話語權的差異，也影響人民對工業、農業的觀感。
不過在現今的工農關係中，工業擠壓農業的生存空間已不像過去那麼全面。隨著教育程度的提升、民主化而逐步高漲的環保意識及鄉土意識，因為一次次的抗爭而日漸複雜、完善的徵收、環評等法規程序，讓農民有了能夠牽制工業擴張的武器。陳科長表示現今政府欲開發新的工業區，多半會向台糖等政府相關單位尋求土地，迴避因徵收問題而導致的衝突以及漫長的協商時間，以讓園區開發符合瞬息萬變的產業發展趨勢。開發目的也會強調是順應當地居民的需要，可見現今政府的工業政策很大幅度的受到民意的掣肘。
結語：地方發展下農業地位的重構
工業產值的迷思，使得公務體系時常忽略農業的價值，為了交出亮眼的「拚經濟」成績單，便想要四處興建工業區，創造就業機會。因為認為工廠的存在能為社會帶來回饋，而對工廠的違規行為有所寬容，防制農地污染的成效有限。然而不可否認的，陳科長從地方發展的角度分析，提醒製造業等工業的價值在於其產業鏈能夠留住勞動力，促進地方發展，例如縣政府在新政府綠能政策下極力爭取離岸風機與太陽能板的設立，以帶動地方相關產業發展。若地方放棄發展製造業，可能面臨農村人口流失的現實。即便追求農業產值，農業發展逐步走向高技術、低人力，不一定能解決人口流失問題，若想要創造產值又能吸引人們留下，可能得結合社區營造往觀光業發展。無論如何，他認為想要什麼樣的生活方式，應該由當地民眾自行抉擇。
除了民眾須對未來地區的發展方向凝聚共識，從國家政策的角度，工業與農業不應是對立的關係，政府應重新地檢視農業對國家發展的定位，如陳科長提到在國土計畫法通過後，地方政府可以好好盤點哪些地區適合農業生產，哪些地區適合工業發展。政府投入資源進行農業轉型，找出能夠留存現今農業價值，又能創造產值的可行方案，或許一個良性的工農關係才有可能被期待。
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[註一] 水利法第18條第一項：
「用水標的之順序如左：
一、家用及公共給水。
二、農業用水。
三、水力用水。
四、工業用水。
五、水運。
六、其他用途。」
[註二] 水利法第18條第二項：「前項順序，主管機關對於某一水道，或政府劃定之工業區，得酌量實際情形，報請中央主管機關核准變更之。」
[註三] 農田水利會的歷史可以追溯至清領時期，漢人移民管理私人水圳系統的水利組織。在日治時期改組為水利組合，納入現代化國家管理，戰後國民政府則將各地大大小小的水利組合整併為農田水利會，至今全台總計有17個農田水利會。農田水利會肩負管理各地灌溉系統的任務，收入來源有政府補助款、租金及利息、土地買賣等。
[註四] 二十年前，水尾村便因為強力反對在當地興建焚化爐，而佔據高速公路與警方對抗，但是最後遭到鎮壓。
[註五]
1.彰化縣政府在2010年推動的彰南產業園區計畫，程序上延續1998年通過環評後便擱置許久的彰化人纖工業區計畫。內政部區域計畫委員會認為彰化人纖工業區的開發核可早已失效，要求彰化縣政府重新申請。
2.然彰化縣政府重新申請時，本應適用新法產業創新條例的彰南產業園區，卻在經濟部解釋下，以舊法促進產業升級條例第23條申請，認為其為「依促產條例申請編定工業區之未終結案件」。
3.環評無重新評估，直接沿用1998年彰化人纖工業區的環評報告書。環保署將原環評報告書中「彰化人纖工業區」字樣修改為「彰南產業園區」，補上環境差異分析後便通過審查。
4.彰化縣政府在通過內政部徵收審議前便提出申請整地排水計畫審核，違反工業區開發的法定順序，反彰南產業園區自救會成員因而提起行政訴訟。
(資料來自反彰南產業園區自救會goo.gl/oTZvH8)
[註六] 工廠管理輔導法第33條：
為輔導未登記工廠合法經營，中央主管機關應會商有關機關擬定相關措施辦理之；輔導期間自中華民國九十九年六月二日起至一百零九年六月二日止。
於前項輔導期間屆滿前，特定地區內之未登記工廠，不適用第三十條第一款、區域計畫法第二十一條第一項、都市計畫法第七十九條有關違反土地或建築物之使用及建築法第八十六條第一款、第九十一條第一項第一款處罰之規定。
前項特定地區之範圍，由中央主管機關會商有關機關於中華民國九十九年六月二日起二年內公告之。
