HSC E-Paper vol.158-大學意識
台大意識報 2018年05月
不同視角下的傳統領域
◎黃芷儀、鄭詠綺
傳統領域的爭議極廣，其中牽涉了自日治時期前便已開始的一連串土地政策與在這之 中伴隨的歷史不正義，而使得今日的原住民不再有土地實踐他們的文化，也因而有傳統領 域劃設的爭端。傳統領域的劃設對於倡議者而言是文化權與土地權最初步的展現，透過取 回土地詮釋權的過程進而得以展演自身文化。 台灣土地政策史 1683 年，大清帝國佔領台灣，開始為期 212 年的統治。清領初期只要不是屬於原住民 的土地，一律列屬「無主地」，其土地所有權歸於官方，人民若要開墾土地，便得按程序 向官府申請。除此之外，還有當時最為猖行的漢人常用手段－私下向原住民承租土地。清 廷於 1724 年開放漢人得與原住民承墾土地，而後出現了「番產漢佃」、「一田二主」等政 策，漢人甚至為了掠奪土地資源而把原住民盡數趕到山上，使許多台灣原住民早在 18 世紀 便已失了原本的根。 1895 年，日本正式統治台灣。次年，《官有林野取締規則》裡明定「凡山林原野，若 無契據或其他證件足以證明其所有權者，統視為官有」，便開始進行土地調查，將林野土 地劃分成私有與官有。由於清領初期的消極治理，許多土地移轉並未留下紀錄，甚至許多 原住民所有之土地是直接被漢人奪走的，因此到了日治時期，這些「無契據或其他證件足 以證明其所有權」的土地便直接變成了日本官方所有地，據統計共有 73 萬公頃的土地淪為 日本官方所有。 1928 年，日本官方訂出《台灣森林事業計畫規程》之後，便開始掠奪台灣東部土地。 經估計，共有約 129 萬公頃土地淪為日本官方所有，其中約 20 萬公頃土地受保留而為現在 所稱之「原住民保留地」。 中華民國政權的行政長官公署發布「土地權利人應依限向所在地土地整理處申報公 告」，限同年 4/21 至 5/20，於此一個月內，無論公私有土地，舉凡已取得土地權利之團體 或個人，都應備齊相關地權證明，並依規定期限申報之，審核無誤之後，便發給權利書， 完成第一次所有權登記。然而，當時剛脫離日本統治的台灣人並不熟悉中華民國政府所定 制度，而後又爆發白色恐怖並經歷全島一連串血腥屠殺，使得許多台灣人根本不敢申報土 地，也因此許多土地便輕鬆落入中國人之手。 另一方面，國民政府也接收了很多日治時期總督府從原住民族手中巧取豪奪來的土地， 現今台糖公司的土地很多便是過去原住民族生活、狩獵的土地，從日治時期開始，這些土 地便被製糖株式會社佔用，中華民國政權占領台灣之後，國民政府便順理成章地接收而使 之變成台糖公司所有地。 從台灣土地政策史看原住民傳統領域之意義 對台灣人來說、對你我來說「原住民傳統領域」的意義是什麼？ 1. 歷史意義 原住民傳統領域是由部落自行認定，而部落認定傳統領域的方法，主要是由部落耆老口 述部落原有的領域、土地的地名、土地的使用方式與土地的歷史，後交由年輕人彙整起來， 並以「部落地圖」的方式悉數整理出來。所謂劃設部落地圖，起源於北美原住民，近年來推 廣於世界各地。部落中的人，帶著從都市返鄉或是不熟悉傳統文化的青年，組隊循著耆老口 述歷史，實際走訪山林，實際重返當時的獵場、耆老口中的聖地等等，並且標誌於地圖上。 原住民傳統領域既是由部落耆老口述整理出來，也就代表其傳統領域之土地承載著千百年來 的歷史記憶。 其實傳統領域最重要的意義一直不是土地本身，而是附著於土地上的歷史與文化，劃設 傳統領域的只是認識、恢復傳統文化之手段。在這個意義下，在傳統領域的劃設上區分公、 私有地，無異是破壞了歷史意義的一體性和完整性，況且傳統領域的劃設不一定要與諮商同 意權完全掛勾，單純就傳統領域範圍劃設的歷史正義和記憶重現的功能而言，區分公私有地 並無實益。 2. 文化意義 在現今，各種不同文化可能並立進而產生對話與交流刺激，但也可能造成文化侵略的結 果，然而，傳統領域支持者所希望的「文化演進」是建立在一個「非被霸權侵略或暴力宰制」 的前提基礎，而是人民能夠藉由自主意識而選擇同意與外來文化作交流進而產生新的文化樣貌。
然而，自漢人開始移民至台灣開始，台灣原住民就開始了被剝削、壓迫的命運，在「崇 尚市場經濟」的漢人文化影響下，原本過著農耕、漁獵、採集生活的原住民，常常在「不得 不同意」的情況下，因為與漢人比起來顯得相對貧窮，因此被迫選擇慢慢適應甚至也開始使 用「相對來說」較符合現代生活的漢人文化。 筆者認為，社會文化雖本來就是會隨時間潮流漸漸演進，而在每個不同的時代呈現不同 的樣貌，但文化不應該是透過另一個文化的「霸權壓迫或是暴力宰制」而改變，而土地和對 土地的掌握被奪去，對於原住民文化就形成了一定程度來自於外的壓制。 傳統領域與其連帶權利內涵 前文所述傳統領域的價值內涵，可連結至支撐傳統領域 的基本權利實踐內涵，即憲法增修條文第十條所明示：「國 家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化。」。 傳統領域所牽涉的權利包含集體文化權、對於近鄰地區的控 制權、土地權與透過轉型正義實踐的實質平等權等等。在此， 我們採訪東華大學石忠山教授有關族群政治的意見，並參考 官大偉教授等人的文章，試圖分析傳統領域的權利意涵與爭 論。 還給原住民傳統領域的某些土地權利，是國家展現對於 過去錯誤修正的措施，透過傳統領域使原住民取得對該土地 的詮釋機會，進一步正視過去發生於該土地上的壓迫血淚史， 此舉措亦有轉型正義的意涵在內。若我們承認日治時期和戰 後國民政府的土地立法為惡法，那麼在今日原住民轉型正義 的過程中，就應該將土地權的宣示還給原住民族，即便在現 行法規下無法直接將土地還給原住民，在傳統領域的劃設上 也應給予一定程度的尊重。 轉型正義與積極平等相輔相成，土地歷史中所呈現的各 種強取豪奪，在在說明了原住民族在過去一連串政府舉措中， 如何造就了現在文化處於弱勢的地位。轉型正義的立論基礎 是基於過去國家和私人對於原住民土地的不合理剝奪，在這 樣的前提下，不論國家和私人都應該負擔限制，然而並非所 有土地都是巧取豪奪來的，以過去的道德瑕疵來解釋今日傳 統領域內地主的權利應該受限，似無法全盤解釋其正當性。 也因此，轉型正義的論述勢必有極限，也並不能完全表達傳 統領域的價值內涵。 國家為何要採取積極措施使文化存續？值得思考的是國 家介入文化發展的背景，憲法增修條文明文肯認多元文化的 價值，再加上過去由於國家介入而使得原住民文化無法保存 其發展的生命力，就此而言對文化權的積極保障意義即能展 現。傳統領域的劃設與諮商同意權的設置使原住民得以取回 實踐文化的機會，確保在傳統領域內的文化實踐不受過多外 力干擾。 在多元文化下，也可以進一步討論國家應該以何等形式 介入，「國家對於弱勢文化的積極保障並非確保其得以存續 的結果，而是給予發展延續的機會。」石忠山教授表示。這 也某種程度反映倡議者在論述過程中極為在乎劃設的過程， 而對於土地部分掌控權的取回正是文化實踐的機會，對許多 倡議者來說，這些劃設、商議的過程才是他們凝聚文化的關 鍵。 對於近鄰地區的控制權則體現在諮商同意權上，目前的 諮商同意權僅限縮於大型的開發建設，可以說諮商同意門檻 的設置僅是最低限度保障原住民文化發展不受過度干擾，連 帶保障文化權。若重大開發已在一定程度上影響原住民族發 展，對周遭原住民族的諮商同意應是和平共生的第一步。 傳統領域與其爭議 在傳統領域的劃設中必然產生某些權利衝突的疑慮，首 先在財產權上的干預是最備受質疑的，目前的劃設辦法裡連 帶的權利是諮商同意權，而這項權利必然使土地所有權人無 法自由使用其土地，而必須在重大開發時徵得部落同意。儘 管這是十分低度的限制，且僅在特定條件下才會發生，仍無 疑是對所有權的限制。然而，現行體制下亦有許多對財產權 的限制，也不僅見於傳統領域，例如以環境生態保育或文化 資產保存為目的的使用限制，若基於一定公益考量，對財產 權的合理限制似無不可。此際，問題將不在於對財產權限制 之本身，而是傳統領域劃設下附隨的限制是否足以通過比例 原則之考量，進而取得財產權限制上的正當性。 另外，在討論傳統領域於現行法架構下的權利意涵時， 也應避免以自己的思維套入原住民族對於土地的思維架構。 的確，在原住民仍從屬與憲法架構下時，權利的衝突與討論必然得建立在法律之上；然而，在思考土地政策的可能性時， 必不能忽略原住民也有一套自己對於土地的詮釋。 我們往往會先入為主地以所有權、財產權視角切入，而 將這套架構強加於原住民土地議題上。當對於所有權的狹隘 思考直接套入原住民族傳統領域議題時，便會忽略對於人地 關係的再思考，我們應該試圖重視原住民族的土地論述，並 找出一個使原住民族與非原住民對土地的觀點能夠共存的方 法 [註一]。 傳統領域本身便是正視過去歷史當中忽視原住民主體性 的各項舉措，進而在當代還給原住民族自決的權利。原住民 族同時處在憲法與自身文化架構下，在原住民尚未擁有主權 的現在，仍不應該完全使用憲法價值拘束他們。在處於原住 民擁有主權前的過渡期，應該在原住民自身的規範與憲法中 協調出一套折衷的規範，而不是直接將憲法價值強加在他們 身上，使其文化的價值和規範力能夠彰顯。 對於傳統領域劃設過程中可能產生的部落不對等與衝突 問題，目前在劃設辦法有保障過程中毗鄰部落的參與，而原 住民族固有的爭端解決機制也是可以採行的途徑。假設在原 住民自主的情形下，無法妥善解決部落間、或部落內的不對 等時，現狀下使政府成為介入協調的機構似是法治下的無奈 與必然。進一步，我們應該探討政府機構的介入該到什麼程 度、如何在適當尊重部落自主性的前提下，維持部落對等的 互動與溝通。 值得注意的是，在傳統領域的劃設過程中我們都將領域 視為是一個擁有排他性主權的界分，然而在原住民運動的脈 絡中，傳統領域原本是用來彰顯原住民族與現代國家間的權 力衝突。政府為了展現與原住民族新關係的過程中試圖為每 個部落畫出傳統領域，此舉反而曲解了原本的意涵 [註二]。 在傳統領域劃設的過程中，呈現的是原住民族在面對現 代國家時，試圖重新取回空間詮釋權的過程。對於許多倡議 者而言，傳統領域象徵著對於土地的詮釋，透過公示為傳統 領域的過程，使他們能夠命名土地、講述土地的故事。在諮 商同意權的行使過程中，原住民也得以重建、完善部落決策 機制，而這也是凝聚部落認同的途徑。傳統領域不僅只是諮 商同意權這麼簡單，也不是只代表著一條界線，而是在這樣 的過程中，原住民族怎麼再度找回被遺忘的歷史、文化。 綜觀傳統領域議題的產生背景與討論，對於倡議者而言 最重要的是「過程」——部落會議的過程、劃設的過程、重 新檢視歷史的過程、訴說土地故事的過程，透過這些過程， 期望能夠取回在歷史中被剝奪的文化實踐並且重建部落認 同。過去政權對於土地的強取豪奪使得原住民與其他文化的 發展處在不對等的地位，進而產生當今的傳統領域議題，在 法秩序之下我們不得不將種種爭議置於憲法框架討論，儘管 對原住民而言未盡公平，卻是當今憲法下必然的無奈。概括 的「部落」與「原住民族」背後是許多具自主性的個人，在 討論時卻無法細微至此，卻不能忽視單一行動者的獨立性， 同時也不能忽略憲法權利背後象徵的精神內涵。
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[註一]官大偉〈原住民族與國土計畫－－一個民族生態學的觀點〉 《台灣原住民族研究學報第 4 卷第 4 期》頁 43-61，2014 [註二]官大偉〈什麼傳統？誰的領域？：從泰雅族馬里光流域傳統 領域調查經驗談空間知識的轉譯〉《考古人類學刊第 69 期》頁 109-141，2008
